EL DESCUBRIMIENTO DE AMÉRICA Y LA ORGANIZACIÓN DE LA CONQUISTA

1. La expansión hacia el Atlántico y el descubrimiento de América

El siglo XV vio la ruptura de la limitación de Europa a una navegación mediterránea y limitada a las costas. Portugal continuó la tarea de la Reconquista con un vivo proceso de expansión hacia el sur, motivado en parte por el interés en el comercio con el Africa y en parte por los gustos y curiosidades del rey Enrique el Navegante. Desde 1415, cuando los portugueses atacaron la fortaleza musulmana de Ceuta, en la costa africana, hasta la expedición de Bartolomé Díaz en 1488, los lusitanos ampliaron sus conocimientos y control comercial de la costa de Africa hasta el cabo de Buena Esperanza, en el extremo sur del continente. Esclavos, marfil y oro fueron los productos alrededor de los cuales se mantuvo el interés por la búsqueda de nuevas tierras y nuevas rutas, búsqueda que hacia 1480 estaba orientada claramente a tratar de establecer un contacto marítimo directo con la India, principal proveedora de las especias.

Castilla no permaneció del todo ajena a esta expansión atlántica y ya en 1478 había intentado tomar posesión de las Islas Canarias. Además, se efectuaron varios ataques a la costa africana que despertaron la hostilidad e inquietud de los portugueses, y llevaron a crecientes disputas alrededor de las recientes posesiones de los dos países. En 1479 el tratado de Alcazovas reguló temporalmente la materia: Castilla reconocía las posesiones portuguesas (las Azores, las islas de Cabo Verde, Madeira y varios fuertes en la costa africana) mientras que Portugal reconocía el dominio de Castilla sobre las islas Canarias.

La experiencia canaria fue muy importante para moldear el tipo de instituciones y las formas de organización de la conquista que posteriormente se establecieron para el caso americano. La isla fue dominada en forma definitiva por Alfonso Fernández de Lugo en 1483, y en su conquista se mezclaron los métodos de empresa privada y actividad oficial que la reconquista había hecho comunes. Lugo recibía autoridad pública y apoyo financiero de la Corona, pero realizó también contratos con varios comerciantes de Sevilla. Las relaciones entre Lugo, en el fondo un empresario privado, y la Corona se regulaban por medio de una especie de contrato, la |capitulación, en el que se definían los títulos, derechos y obligaciones del conquistador y se puntualizaban las prerrogativas reales que se conservaban: desde entonces la Corona intentó evitar que los conquistadores recibieran derechos y concesiones que permitieran la formación de señoríos feudales, aunque era inevitable que las condiciones de la época y las creadas por la expansión súbita dieran surgimiento a instituciones de claro matiz feudal.

Cuando Colón comenzó a proponer la búsqueda de una ruta al oriente por el Atlántico su idea no carecía del todo de antecedentes, y era ya aceptada entre los geógrafos y astrónomos de la época la vieja teoría griega de la esfericidad de la Tierra. Pero no es de extrañar que los portugueses, que estaban a punto de encontrar una ruta por la costa africana, no mostraran mucho interés, ni que los españoles encontraran dificultades prácticas y de oportunidad al proyecto. Los problemas prácticos residían esencialmente en la posibilidad de realizar por alta mar un viaje tan largo como se suponía sería la expedición a las Indias Orientales. Pero el arte de la navegación había hecho notables avances durante la época. La cartografía había progresado bastante, especialmente impulsada por el trabajo de los geógrafos autores de los |portularios, mapas muy detallados de las costas conocidas hasta entonces; la navegación atlántica en alta mar había sido emprendida por vascos y portugueses, que en sus viajes al Africa se alejaban bastante de la costa para aprovechar mejor los vientos y corrientes. La carabela, el navío que se utilizaría en los viajes del descubrimiento de América, había sido perfeccionada durante el siglo XV por los portugueses. España, por su parte, tenía pleno dominio de estos avances y técnicas, y contaba con una amplia población de hábiles marineros, muchos de ellos con experiencia en viajes en el Atlántico. La única dificultad aún no resuelta estaba en la imposibilidad de determinar con alguna precisión la longitud de una nave en alta mar, por la ausencia de cronómetros suficientemente precisos, y de aprovisionar buques del tamaño existente para un viaje cuya duración podía ser muy larga: la audacia de Colón resultó favorecida por sus cálculos de que Asia estaba mucho más cerca de Europa por el Atlántico de lo que estaba en realidad, error que no compartían los escépticos geógrafos españoles llamados a opinar sobre su viaje. El descubridor, Cristóbal Colón1, era un marino genovés con experiencia comercial, que había hecho varios viajes importantes por el Atlántico -incluso se sostiene con alguna verosimilitud que estuvo en Islandia- y estaba vinculado por matrimonio con una importante casa comercial portuguesa. Su vida está recubierta en gran parte por leyendas de inspiración romántica (sus estudios en la Universidad de Pavía, sus meditaciones de adolescente en las costas genovesas acerca de la esfericidad de la Tierra, la venta de las joyas por Isabel son todas invenciones literarias), pero es sin duda notable la firmeza con la que buscó apoyo para la expedición al Oriente por la vía Atlántica. Los españoles, en particular, no mostraron gran interés cuando Colón hizo su propuesta en 1486, después de ser rechazado por Portugal: la Corona estaba entonces muy comprometida con la guerra contra Granada y el viaje parecía un poco arriesgado: la ruta que Colón proponía al Asia podía resultar menos conveniente que la que los portugueses estaban a punto de encontrar. Pero en 1491-92 Colón, mediante el apoyo de varios nobles españoles, entre ellos Luis de Santangel, logró que los Reyes Católicos aceptaran sus propuestas y firmaran unas "capitulaciones" en las que se señalaban los derechos de Colón y los que conservaba la Corona. Justamente una de las mayores reticencias de los monarcas surgió de las pretensiones, consideradas exageradas, hechas por Colón, quien según su hijo Fernando Colón, al ser "hombre de noble y elevada ambición, no entraría en tratos sino en términos que le trajeran gran honor y ventajas". Tampoco los Reyes querían que la empresa fuera privada, por temor a que los nobles que invirtieran sus dineros alegaran derechos que les permitieran crear dominios más o menos independientes, y se opusieron a que el Duque de Medinaceli financiara el viaje, que finalmente fue costeado principalmente con dineros de la Santa Hermandad proporcionados por su tesorero Santangel. El contrato con Colón le daba el título hereditario de Virrey Gobernador y Capitán General, de las tierras que descubriera y el derecho a presentar tres candidatos para todo cargo público que debiera proveerse en las tierras descubiertas. Fuera de esto recibía el derecho a participar en las ganancias del viaje y a un porcentaje de los productos obtenidos en los nuevos territorios. Estas provisiones muestran por un lado el cuidado de la Corona, que si bien se ve obligada a ceder bastante poder a Colón, mantiene su soberanía sobre toda posible tierra que se encuentre; por otra parte, indican que se consideraba posible el descubrimiento de nuevas tierras, lo que no es extraño si se tiene en cuenta que en la época se creía en la existencia de varias islas más o menos fantásticas en medio del Atlántico (Antilla, Atlántida, Brasil), que figuraban en los mapas de la época y reflejaban parcialmente las concepciones míticas de la antigüedad y los recuerdos relativamente vagos que pudieran tenerse de las expediciones vikingas. Pero en todo caso la búsqueda de una ruta a las Indias Orientales era uno de los objetivos centrales del viaje: Colón recibió una carta de Isabel y Fernando al Gran Kan y entre su tripulación iba un intérprete. La conducta posterior de Colón muestra que consideraba como su misión principal el descubrimiento de esta ruta, pues interpretó consistente y testarudamente sus hallazgos en las nuevas tierras como partes del oriente asiático y murió convencido, contra las evidencias acumuladas por otros marineros y geógrafos, de haber hallado simplemente un nuevo camino a las Islas Orientales.

2. Colón en las Antillas
La expedición, formada por tres carabelas, salió el 3 de agosto de 1492 de Palos de Moguer, un puerto que debió colaborar con la tripulación y aprovisionamiento de los buques en pago de una obligación pendiente con los Reyes. Colón hizo una primera etapa a las Canarias, y el 4 de septiembre zarpó hacia el occidente. El primer viaje a América resultó sorprendentemente fácil y el 12 de octubre, es decir, sólo 5 semanas después de la partida, se avistó tierra americana, probablemente en las Bahamas. Colón había encontrado, en parte por suerte pero en parte por sus grandes habilidades como marinero, la ruta más adecuada a América y había hecho el viaje en un tiempo que durante tres siglos iba a ser la duración normal de la travesía.

Los descubridores exploraron la zona de las Bahamas y las islas de Santo Domingo (La Española) y Cuba, y en la primera encontró Colón, como en otras islas de la región, indios pacíficos y "buenos para los mandar y hacer trabajar"2, como él mismo escribió en su diario, así como rastros de oro, en aleación con plata (el llamado |guanín), que encendieron el entusiasmo sobre el valor económico y espiritual de su descubrimiento, "pues es el oro cosa tan maravillosa que con él se envían las almas al cielo"3.

Los indios de la región pertenecían al grupo Arawak y formaban una sociedad jerarquizada, con jefes denominados |caciques, una población común e indios serviles llamado |naborías. El armamento del que disponían era poco eficaz, incluso contra los indios caribes que ocasionalmente los atacaban: sin arcos ni flechas, giraba alrededor del uso de dardos sin veneno arrojados mediante cerbatanas. La economía de la isla tenía un sorprendente equilibrio, aunque precario, entre una densa población y los recursos alimenticios. Si se piensa que el número de habitantes era bastante elevado (Carl O. Sauer los ha calculado, para la isla de Santo Domingo en el momento de la conquista, en unos tres millones, dentro de un territorio que hoy alimenta difícilmente una población similar)4, resulta más notable el resultado de los indígenas en la explotación de la tierra. La base de la producción era la agricultura centrada en el cultivo de yuca, que se hacía en montículos cuidadosamente preparados e irrigados en forma artificial. Es probable que esto exigiera un uso relativamente intensivo de mano de obra, y por supuesto la ausencia de ganado permitía cultivar gran parte del suelo, en una forma que permitía sostener, por hectárea cultivada, una población mucho más alta que la que podía lograrse con los cultivos del Viejo Continente: el trigo de Europa o el arroz asiático. La alimentación se complementaba con pescados, pájaros y tortugas, cuya
abundancia provocó más de un testimonio lleno de sorpresa de los españoles.

Colón, después de haber perdido una nave, escogió "por intervención divina" un sitio para establecer un fuerte y dejar allí algunos de los españoles mientras volvía a España a dar cuenta de sus descubrimientos. El día 24 de diciembre de 1492 se fundó el fuerte de Navidad, en un lugar sin agua, malsano, cuya única ventaja residía en la eventual cercanía a sitios donde podría explotarse oro. Los españoles que allí quedaron entraron en el primer conflicto entre europeos y americanos, que inicialmente habían entregado alimentos y oro a los españoles en medio de una curiosidad ingenua. El choque probablemente tuvo que ver con el resentimiento de los indígenas al tener que sostener permanentemente a los recién llegados, que no realizaban ningún trabajo, y acaso con conflictos ligados a la conquista de las mujeres por los marineros ibéricos.

Colón, recibido triunfalmente por los Reyes, preparó un segundo viaje en 1493, cuando vino acompañado por 1.200 hombres deseosos de conocer el fabuloso mundo de las Indias. La imagen que Colón se hacía de su tarea se derivaba con claridad de la experiencia comercial de las ciudades italianas: lo que pretendía era establecer una factoría comercial, con fuertes y almacenes construidos por los españoles, para comerciar con los indios, que darían oro y otros productos a cambio de las baratijas (bujerías) europeas5. Los socios monopolistas de la empresa eran la monarquía y Colón, quienes se repartían las ganancias y corrían con los gastos; los demás españoles eran simples asalariados de la compañía. No se pensaba en una colonización en forma, con residencia permanente de los españoles en la región: no se trajeron mujeres y se suponía que los alimentos se importarían de España.

Rápidamente el sistema entró en dificultades. Los indios intercambiaron inicialmente algo del oro acumulado durante generaciones, pero no tenían por supuesto ningún interés en seguir produciendo un excedente para cambiar con los europeos en forma regular. El flujo voluntario de oro disminuyó y los españoles respondieron organizando |entradas a las zonas de los indios para tratar de obtener con la violencia lo que no se daba por las buenas. Además, los conquistadores, insuficientemente aprovisionados desde España y sin mujeres, esperaban que la población nativa satisficiera sus necesidades alimenticias y sexuales. Colón decidió imponer un tributo obligatorio a los indios, en oro y algodón (pues pese a que la carencia esencial era ya la de alimentos, Colón seguía obsesionado con el oro, imagen de toda riqueza para los hombres del Renacimiento), lo que aumentó las tensiones entre las dos comunidades. Los indios, que ya habían sido sometidos a algunos trabajos forzosos, finalmente se lanzaron a una rebelión general en 1494. Colón dirigió una expedición militar que redujo la isla, pero los indios ya no estaban dispuestos a trabajar ni sembrar para los conquistadores, aun a costa de su propia desaparición: "Y permitió su divina majestad -escribió Fernando Colón- que hubiera tal escasez de comida y tan grave enfermedad que se redujeron a la tercera parte... de modo que pudiera verse que estas cosas venían de su mano altísima..."6.

El fracaso era evidente. Colón intentó convertir la factoría en base esclavista y envió 500 indios para ser vendidos en España, pero la Reina se opuso y ordenó la libertad de los americanos. El monopolio comenzó a desmoronarse: en 1495 la Corona autorizó a los españoles para comerciar libremente, dando un tributo a la Corona y una participación a Colón; podían así entrar a las Indias personas sin sueldo, impulsadas por el deseo de ganancias debidas a su iniciativa privada. Pese a todo, no fue posible completar siquiera el cupo de un tercer viaje en 1497 y hubo que interesar a los presos conmutando penas por trabajo en las Indias. Y se trajeron agricultores y artesanos, con el objeto de iniciar la producción local de alimentos. Cerdos para cría hicieron parte también del cargamento de este viaje, que iba marcando un viraje de la idea de una factoría a la de una colonia.

Un conflicto cada vez más marcado con los mismos españoles llevó a Colón a culminar la transición hacia una colonia en la que los europeos no serían simples empleados de la factoría sino habitantes de la región con derechos a comerciar, explotar la tierra y las minas, etc. Una rebelión de los inmigrantes sólo pudo apagarse con un compromiso que modificó la forma de relación con los indios. Los españoles recibirían tierra, que sería propia a los 4 años de residencia, y para cultivarla, así como para extraer metal de las minas, se repartieron indios a los españoles. El tributo implantado por Colón fracasó, pues los indígenas no producían voluntariamente un excedente suficiente para pagarlo. Ahora se trató de implantar un sistema de trabajo obligatorio, en el que la producción iba a ser controlada por los españoles mismos, y que tenía fuertes reminiscencias de la servidumbre medieval.

La Corona objetó inicialmente el sistema, pues partía del principio de que los indios eran vasallos de la Corona, pero que nada justificaba su servidumbre a otros españoles, fuera de que esto podía conducir a la formación de señoríos que amenazaran el poder de la monarquía, pero pronto se convenció de que sin el trabajo indígena los españoles no podrían subsistir en las Indias, sobre todo porque allí inmediatamente se negaban los recién llegados a todo trabajo manual. Los Reyes, sin embargo, insistieron en que el trabajo indígena, aunque fuera inevitable, debía ser remunerado y así lo ordenaron en la Cédula Real del 20 de diciembre de 1503 que dio forma al sistema llamado del "repartimiento".

3. La Encomienda en La Española

El fracaso de los esfuerzos de Colón para organizar la colonia condujo a su destitución y reemplazo, en 1501, por un gobernador nombrado por la Corona, que asumió las funciones administrativas, judiciales, militares y de hacienda. Los españoles quedaban con libertad para fundar ciudades, recibir tierras, explotar las minas, etc., dando por supuesto parte de sus provechos al rey como tributo. Este nuevo experimento fue ensayado bajo la dirección de los gobernadores Nicolás de Ovando y Diego Colón, pero tropezó en todo caso con una dificultad esencial, y fue la disminución drástica de la población indígena. Los indios en cierto modo apelaron a la forma más radical de protesta ante el trabajo forzado y la sumisión a los españoles: la muerte. Desacostumbrados a un trabajo constante, roto el equilibrio con los recursos naturales por el abandono de sus tareas tradicionales, mal alimentados, presa fácil de enfermedades para las que no tenían defensas adecuadas, las epidemias los destruyeron. Por otra parte se dieron casos masivos de suicidios con yuca amarga y de infanticidio, y la natalidad se redujo bruscamente. Como resultado de esto, y de las violencias y muertes infligidas directamente por los españoles, de los 3.000.000 de indios de 1492 sólo quedaban unos 60.000 tributarios (adultos varones) en 1509, que para 1518 se habían reducido a cerca de 11.000 y desaparecieron casi por completo en 1519, cuando una epidemia de viruela acabó prácticamente con los restantes.

Para mantener las islas aprovisionadas de mano de obra, que se requería para la extracción de oro y para el cultivo de las estancias de los colonos, en las que se había introducido ganado -que afectaba además la producción de alimentos de las comunidades indígenas, pues destruía los sembrados- y cerdos e incluso la caña de azúcar, llamada a un amplio desarrollo en la zona, se adoptaron varias medidas de emergencia. Inicialmente se trajeron indios de las islas vecinas, lo que no hizo sino extender la despoblación a toda la zona. En 1503 la Reina Isabel permitió que se capturaran como esclavos los "caribes", nombre que se daba a los indios caníbales y belicosos7. Entre los sitios de caribes, a los cuales se podía ir a cazar esclavos se mencionaron varios de la costa actual de Colombia, como Cartagena y Barú; durante varios años el tráfico de esclavos floreció en la zona. Poco después Fernando el Católico promovió el envío de esclavos negros, que convirtió en fuente adicional de ingresos para el tesoro real. En 1509 autorizó la conducción de indios que no ofrecieran resistencia como siervos de por vida (naborías), adoptando una institución indígena del área, a las islas; los que se resistieran, se enfrentaran violentamente a los españoles o se opusieran a la predicación del evangelio podrían ser esclavizados. La diferencia entre la servidumbre vitalicia y la esclavitud no debía ser muy clara para la víctima, y la restricción de la esclavitud a los indios caribes o que ofrecieran resistencia tampoco operó mucho en la práctica, pues lo usual durante unos años fue denominar caribes a los indios que se querían esclavizar.

Sin embargo, la Cédula de 1503 sobre esclavización es índice mediato de la preocupación de la Corona por el |status jurídico del indio. Ya en 1500 se había expedido una Cédula Real defendiendo sus derechos y llamándolos "vasallos libres" de la Corona, y en general la Reina Isabel y su confesor, Jiménez de Cisneros, mantuvieron bastante prevención contra el sistema del repartimiento, que parecía contradecir la libertad de los indios que se sujetaran pacíficamente al dominio de España. Por supuesto, los que se rebelaron eran tratados con la mayor dureza y su destino era la esclavitud. La muerte de Isabel en 1504 dejó como único gobernante a Fernando, hasta 1516. Este no tenía los escrúpulos morales de Isabel, y sólo se planteó claramente el problema de los indios con ocasión de las denuncias hechas por un grupo de sacerdotes dominicos de La Española en 1511; los franciscanos, que habían llegado desde 1502, no parecen haberse sentido muy afectados por la situación de los indios durante estos primeros años de la conquista.

Los dominicos, aterrados por la despoblación de las islas y el maltrato a los indios, hicieron ásperas denuncias del sistema del repartimiento, que seguía siendo esencialmente un sistema de trabajo forzoso distribuido por las autoridades españolas a los hacendados locales, a cambio de un salario a los indios y de procurar su cristianización. Las denuncias de los dominicos, encabezados por Alonso de Montesinos, fuera de plantear un profundo problema moral, ponían en entredicho los derechos jurídicos españoles para conservar el dominio de las nuevas tierras, que se fundaba en la necesidad de catequizarlos; amenazaban con crear dificultades políticas muy graves en las islas, pues los sacerdotes se negaban a absolver a los españoles culpables de malos tratos o de apropiación indebida de bienes o servicios indígenas; y confirmaban un fracaso que no podía seguir ocultando la Corona. Por esta razón se ordenó la reunión de una junta de notables, que expidió en 1512-13 las leyes llamadas de Burgos, que fueron adicionadas al año siguiente en Valladolid. Las leyes de Burgos equivalían en gran parte a consagrar la política seguida hasta entonces, pero introduciendo algunas modificaciones importantes 8. En el aspecto jurídico el sentido del trabajo indígena se modificó: antes había sido un servicio prestado por hombres libres, dueños de sus propias tierras, a cambio de un salario, en un caso en el que se juzgaba que la comunidad española no podía sobrevivir sin las labores indígenas. Ahora se fundamenta el trabajo indígena en la obligación de reconocer el señorío político del rey de España. El servicio que deben los indios al rey es cedido por éste a los conquistadores, como premio por los esfuerzos realizados en el descubrimiento y sometimiento de las islas. Por otra parte, se reguló cuidadosamente el trabajo de los indios, ordenando que debían dedicar nueve meses al año al servicio de los españoles y que un tercio debían trabajar en las minas. A los españoles se les impusieron obligaciones de buen trato a los indios, así como restricciones a los abusos usuales; debían dar buena alimentación a los indios, hacerlos trabajar únicamente de sol a sol, etc., y en especial responsabilizarse por su catequización. Este conjunto de leyes reguló la institución ya que había recibido el nombre de |encomienda y era un simple desarrollo del |repartimiento inicial. El español que recibía los indios y se comprometía a darles enseñanza religiosa recibía el nombre de |encomendero y era el beneficiario de los servicios de los indios, que eran denominados |encomendados. En sentido estricto, la institución era una forma de disponer del trabajo indígena y de organizarlo, con poca relación con el sistema tributario o con el dominio sobre la tierra -a diferencia del feudalismo europeo, donde el derecho a obtener servicios feudales se derivaba de la posesión en feudo de la tierra-. Pero en la práctica, tierra y encomienda tendieron a trabarse íntimamente, y varios elementos feudales comenzaron a surgir al calor de la encomienda. Los colonos, al contar con una población servil, podían satisfacer en forma muy clara algunos de los valores de la sociedad española de la época. Incluso si no eran hidalgos o nobles, los españoles que recibían una encomienda quedaban liberados de todo trabajo manual, lo que constituía ya un índice de nobleza, y asumían en la práctica funciones de mando sobre los indios encomendados. A pesar de que la Corona, siempre cuidadosa al respecto, se negó a transferir toda jurisdicción
-política o judicial- a los encomenderos y de que el dominio sobre el trabajo indígena era independiente de toda pretensión sobre la tierra, la encomienda creaba un grupo social dispuesto a mirar en el pasado feudal europeo la imagen de su propio futuro; un grupo que buscaría consolidar su control sobre la mano de obra indígena apropiándose de la tierra de los indios, tratando de convertir a la encomienda de una concesión temporal o simplemente vitalicia en algo hereditario y perpetuo y haciendo lo posible por obtener jurisdicción señorial sobre los indios. El conflicto entre los ideales absolutistas de la Corona y las tendencias feudalizantes de los encomenderos fue, por esta razón, una de las fuentes mayores de tensión social y política en las Indias durante el periodo de conquista. El poder de los encomenderos estuvo reforzado, además, por el hecho de que ellos eran usualmente los primeros conquistadores, los personajes más notables de la colonia, los que concentraban los cargos públicos locales y finalmente los que recibieron más importantes donaciones de tierra de la Corona.

4. Gobierno y Administración Pública

Colón había recibido, por capitulación, los cargos hereditarios de |almirante, |virrey |y gobernador, y el derecho a nombrar funcionarios judiciales. En 1493 recibió además el cargo de |capitán general. Estos empleos resumen las principales funciones estatales del momento: como virrey y gobernador tenía poderes administrativos y gubernamentales plenos; como almirante, el mando sobre las flotas y como capitán general la autoridad sobre el ejército. Al nombrar funcionarios judiciales la jurisdicción penal y civil se derivaba también de su mando. El hecho de que estos poderes fueren hereditarios preocupó sin duda a la Corona, que renunciaba así en parte a su prerrogativa de nombrar libremente a los funcionarios de las tierras descubiertas. Pero en 1500 la Corona despojó a Colón de sus cargos efectivos y nombró un |gobernador libremente escogido. Este funcionario sería en adelante el que reuniría los poderes de gobierno y justicia en las zonas en proceso de conquista o recién conquistadas, y la gobernación constituiría la división administrativa inicial del imperio español en las Indias. En 1511, luego de un pleito con el heredero de Colón, se le entregó la gobernación de lo descubierto por su padre, pero lo demás, o sea la tierra firme, quedó bajo el control directo del Rey. Al lado del gobernador, que en general recibía su cargo mediante una |capitulación, se colocó en algunas regiones un poder judicial independiente: en 1511 se estableció en Santo Domingo una |Audiencia Real formada por |oidores (jueces) con derecho a fallar los casos apelados a ellos de instancias inferiores y con funciones consultivas en los asuntos de administración y gobierno. La administración militar se mantuvo en manos del gobernador, que recibía por lo tanto en forma simultánea el título de capitán general.

Los españoles usualmente fijaron su residencia en las Indias, de acuerdo con la tradición española, en núcleos urbanos. Los conquistadores, tan pronto tomaban posesión de un territorio, trazaban las calles de una ciudad, distribuían lotes para vivienda entre los conquistadores, daban parcelas en las afueras para huertas y escogían las autoridades locales, que consistían esencialmente en un cuerpo colectivo con funciones administrativas, el cabildo, compuesto por un número variable de |regidores. Estos eran elegidos inicialmente por el gobernador, pero múltiples sistemas coexistieron al respecto: en muchos casos el monarca nombraba regidores perpetuos, en otros el mismo cabildo elegía anualmente a quienes iba a sucederlo y en algunas ocasiones, aunque no muy frecuentes, los vecinos de una ciudad tuvieron el derecho de elegir a sus regidores. El cabildo se completaba con dos |alcaldes, que eran jueces de primera instancia, elegidos por el cabildo y a veces por el gobernador. El cabildo elegía además a otros funcionarios locales, como el jefe de la policía ( |alguacil), el inspector de pesas y medidas ( |fiel |ejecutor), el portaestandarte ( |alférez real) y el |escribano, cargo que con frecuencia era vendido directamente por la Corona. Las funciones del cabildo se reducían básicamente a las medidas de beneficio urbano, al control de los aprovisionamientos y a la distribución de tierras para las haciendas de los españoles: esta última función fue, como es lógico, de trascendental importancia para consolidar una estrecha oligarquía urbana, pues confirmaba, en estos años iniciales, la tendencia a concentrar el poder social, político y económico en manos de un grupo de los primeros conquistadores de cada localidad. Al respecto debe indicarse que los cabildos distribuían la tierra a nombre del Rey, pues éste tenía dominio, como tierras realengas o baldíos, de todas las tierras que no eran de propiedad indígena, y sólo se reconocían usualmente como de propiedad indígena las que eran efectivamente usadas en la agricultura por las comunidades de indios. Así, toda la tierra no indígena resultaba de patrimonio del rey, y no salía de su dominio sino mediante un acto de donación o merced hecho por el monarca o un agente suyo; ni la ocupación, ni el despojo a los indios daba título a la propiedad. Los cabildos, fuera de distribuir tierras a los españoles, usualmente separaban una porción para pastos y dehesas comunes ( |el ejido) y otra para obtener algunos ingresos con su utilización o arriendo ( |propios). Otras funciones importantes de los cabildos incluían la fijación de precios, la regulación de salarios y derechos por servicios, y la representación de los vecinos ante las autoridades superiores.

Dentro de las ciudades existía una diferencia entre los |vecinos, que eran los propietarios de una "casa poblada" en la localidad y que tenían derechos cívicos plenos, y los |moradores en sentido más general, que incluían a todos los españoles residentes en la ciudad. Muchos no tenían un hogar propio, y vivían como clientes o agregados de los vecinos más acomodados, como soldados o mayordomos de los encomenderos, etc. Los artesanos y demás miembros de las profesiones consideradas como viles no eran habitualmente vecinos, aunque tuvieran propiedades. En todo caso, la diferenciación entre los vecinos y los moradores varió, sobre todo en los primeros años, y hubo una fuerte tendencia a limitar el uso de la expresión vecino a los encomenderos.

En España el manejo de los asuntos de Indios había estado inicialmente en manos del Obispo Juan Rodríguez de Fonseca, consejero de Castilla, quien desde 1493 comenzó a tomar decisiones sobre las nuevas tierras a nombre del rey. El Consejo de Castilla, máximo cuerpo judicial, conservó la jurisdicción sobre los pleitos surgidos en las Indias. Desde 1504 se empezó a formar un grupo de Consejeros del Consejo de Castilla, que se especializó en atender los asuntos ultramarinos; en 1524 se conformó oficialmente un consejo separado, que recibió el nombre de |Consejo Real y Supremo de las Indias. Este organismo preparaba los borradores de las leyes, despachaba la correspondencia, emitía opiniones, proveía a los asuntos de defensa militar y fallaba en última instancia algunos pleitos apelables a España.

El manejo de los asuntos económicos de la monarquía fue inicialmente entregado a la llamada Casa de la Contratación, situada en Sevilla. Pronto este cuerpo fue asumiendo las funciones de control de las transacciones comerciales con América y del movimiento de buques y pasajeros a las nuevas posesiones. La Casa era la encargada de recaudar los tributos aduaneros (almojarifazgo) y sobre la extracción minera ( |el quinto), y en general de administrar los ingresos reales, así como de controlar el monopolio de navegación establecido para los españoles.

Todas estas instituciones, aun en el caso de que fueran creadas únicamente para las Indias, nunca pretendieron establecer jurídicamente una administración colonial que subordinara las Indias a Castilla. Aunque económicamente las relaciones entre España y las Indias adquirieron todos los caracteres de subordinación colonial a una metrópoli, jurídicamente la Corona consideró siempre a las Indias como una parte integrante de las posesiones reales, en pie de igualdad con cualquiera de los reinos europeos; estrictamente, fueron considerados como parte de Castilla y del patrimonio del rey de Castilla.

La aprobación del territorio de Indias, sin embargo, suscitaba un problema jurídico especial, por el hecho de que las tierras descubiertas no se encontraban deshabitadas. Los españoles tendieron a considerar, de acuerdo con elementos de la tradición medieval, que era lícito apoderarse de las tierras de los no cristianos, pero apoyaron esencialmente su dominio sobre América en una bula papal de Alejandro VI, que daba a Castilla el derecho exclusivo a evangelizar en América, y para ello le confería al monarca "plena y libre omnímoda potestad, autoridad y jurisdicción" sobre las tierras descubiertas. Pero después de 1511-12 los debates sobre el tratamiento de los indios condujeron a una amplia discusión sobre el origen de los títulos españoles a la dominación de los indios y de sus tierras. La Corona reafirmó como posición oficial la de que el título derivaba del dominio universal del Papa, pero trató de justificar la acción de guerra a los indios por su negativa a aceptar pacíficamente el dominio benevolente del Rey de España. Los conquistadores recibieron instrucción de leer un texto, el "requerimiento", en el que pedían a los indios la sujeción pacífica, antes de poder hacer cualquier acto guerrero contra ellos. Pero muchos juristas y teólogos comenzaron a atacar desde diversos puntos de vista la posición de la Corona. Algunos, influidos por la tradición tomista, sostenían que los gobiernos paganos eran legítimos y no era por lo tanto lícito despojarlos de sus dominios por no ser cristianos; sólo en caso de que fueran derrotados en una guerra justa -según la definición del derecho de gentes- podían perder sus señoríos. Otros justificaron la conquista y sujeción de los indios con base en la necesidad de convertirlos al cristianismo, usando incluso la fuerza para someterlos. Bartolomé de las Casas, un antiguo encomendero de La Española que se convirtió en el más fervoroso defensor de los derechos de los indios, afirmó que las bulas papales sólo daban una tutela misional a los reyes españoles, y que no existía ningún título legítimo para despojar a los caciques indígenas de su autoridad y sus posesiones, aunque podía hacerlo para establecer algunas formas de tutela temporal10. Estos debates, aparentemente esotéricos, tuvieron sin embargo mucha importancia, y la política de la Corona hacia los indígenas estuvo influida en parte por los avances de las discusiones entre juristas y teólogos, conjuntamente con las preocupaciones políticas por salvaguardar el derecho español ante las demás naciones europeas y con las consideraciones sobre la estabilidad a largo plazo de unas colonias que no podrían sobrevivir, si se permitía que la urgencia de lucro y la imprevisión de los conquistadores destruyeran la mano de obra americana.

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